首页成就、要求与措施－多党合作的制度化、规范化和程序化
发布时间：2005-09-20
一、15年来的主要成就
1989年颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》是一部纲领性文献，确立了多党合作制是我国的一项基本的政治制度，并且将长期存在和发展。《意见》对各民主党派参政、议政、民主监督的内容和方式作了明确规范。第一次明确提出“民主党派参政的基本点是：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定执行。”“一参加三参与”清楚地概括了参政党的主要任务。“发挥民主党派监督作用的总原则是：在四项基本原则的基础上，发扬民主，广开言路，鼓励和支持民主党派人士对党和国家的方针政策，各项工作提意见、批评、建议，做到知无不言，言无不尽，并且勇于坚持正确意见。”在如何落实多党合作制度方面，《意见》不仅提出“要保证民主党派成员，无党派人士在全国人大代表、人大常委委员和人大常设专门委员会中占有适当比例，并可聘请有相应专长的民主党派成员，无党派人士担任专门委员会顾问”；而且还要求，各省、市、自治区及省以下有民主党派组织的市、州、县的人大中也“应保证民主党派人士占适当比例”。“人大、人大常委会在组织关于特定问题的调查研究时，吸收人大代表中的民主党派和无党派人士参加，并可聘请民主党派、无党派专家”。
15年来，中共中央领导集体带领全党和各民主党派一起，依据这部《意见》，真正开启了由中国共产党领导的多党合作和政治协商制度制度化、规范化、程序化的历史进程。1992年10月，江泽民同志在中共十四大政治报告中指出，我国“政治体制改革的主要目标，是以完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度为主要内容，发展社会主义民主政治”。并首次在中共十四大通过的《中国共产党章程》总纲中载入了“坚持共产党领导的多党合作和政治协商制度”的内容，从而使“坚持共产党领导的多党合作和政治协商制度”更加明确地成为中共全党基本的政治制度。1997年9月，中共十五大把坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，纳入中国共产党在社会主义初级阶段的基本纲领。在“5?31”讲话中，江泽民又提出了“加强社会主义民主政治制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化”的目标。江泽民同在提出三个代表重要思想之后，于2000年12月在全国统战工作会议上强调：“要建立、健全配套措施，使多党合作进一步规范化、制度化。”2001年7月，他又在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话中特别强调要“积极稳妥地推行政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，依法治国，建设社会主义法制国家”。在中国共产党和各民主党派的共同努力下，我国多党合作制度建设已走上了法制化的轨道。
中共中央不仅在制度建设层面上积极推进共产党领导的多党合作和政治协商制度的完善，而且在实践中也率先垂范，有力地推进了多党合作民主政治的发展。特别是2O世纪9O年代以来，以江泽民同志为核心的中共中央第三代领导集体高度重视多党合作，就重大问题与民主党派、无党派人士协商已形成制度，并有创造性的发展。
凡执政党遇到重大问题或将要出台重要决策，都及时同各民主党派协商讨论，这种做法，现在已成为我国实行社会主义民主的一项不可缺少的重要程序。近十年来，中央主要领导人主持或委托中央有关部门召开的协商会、座谈会、谈心会、情况通报会等就达150多次，大大超过了以前各个时期的次数。在每次重大问题的协商讨论前，有关部门都提前把协商讨论的主题、内容、材料告知和送达各民主党派负责人，使参加协商讨论的民主党派负责人有充分的时间思考、讨论有关内容，以最大限度反映其所代表的社会阶层的意志。在共产党领导的多党合作的最高层次，已逐步明确了中共全国代表大会的政治报告、中共中央全会的报告、政府工作报告、重大方针政策、国家领导人选及重要人事安排方案、重要法律法规等等，在提交有关会议讨论、审议和决策之前，都要征求各民主党派领导人和无党派人士的意见。有的还在中共党内较小范围酝酿讨论时就征求民主党派人士的意见。有的还反复多次地听取意见，进行修改。15年来，中央做出的重大决策之所以很少失误，多党合作起了重要作用。这些引领改革开放和社会主义物质文明、精神文明、政治文明建设的决策，不仅是中国共产党集体智慧的结晶，也凝聚了各民主党派和无党派人士的心血。
经过十多年的实践探索，多党合作不断被赋予了新的内容，多党合作和民主党派发挥参政议政的空间和渠道得到不断拓宽。为了让民主党派和无党派人士有机会参与国家重要事务，1992年4月，中共中央做出专门决定，邀请民主党派中央负责人参加重要国事和外事活动。到目前为止，各民主党派中央领导人共200多人次参加了接待国宾的活动。民主党派负责人和中共最高领导人一道参加重要国事和外事活动，促进了世界各国对我国多党合作政党制度的了解和认识，扩大了多党合作政治制度和民主党派的社会影响，提高了参政党的政治地位，也为民主党派在国事和外事活动中发挥独特的作用开辟了更为广阔的领域。这类活动通过各种媒体的报道，产生了广泛的社会影响，对多党合作的制度化、规范化和程序化是有力的推动。
在新时期，多党合作的主要表现是民主党派的民主监督，《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》颁布以后，监督的内容进一步充实，形式更加多样，渠道进一步畅通。如聘请特约人员的工作进一步发展，目前全国省级以上政府部门和司法机关已聘请党外监察员、检查员、审计员、教育督导员等各类特约人员5000多名。各民主党派、无党派人士进入相关党政部门，参与了反腐倡廉、环境保护、文化遗产保护、土地管理、教育收费等专项监督检查，并受理了大量的群众来信来访。在这些活动中，民主党派充分发挥了自身的独特优势，履行民主监督职责，对纠正行业不正之风、优化发展环境等起了极其重要的作用。
二、新时期的必然要求
首先，越是发展社会主义市场经济，越需要加强社会主义法制建设，与此相适应，也要求多党合作制进一步制度化、规范化、程序化。中共以“三个代表”作为“立党之本、执政之基、力量之源”的目的之一，是“要充分发挥人民群众的主观能动性和伟大创造精神，保证人民群众依法管理好自己的事情，实现自己的愿望和利益”（江泽民：《在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》，人民出版社2001年版）。而要做到这一切，必须使各个领域都有法可依，有法必依，多党合作制度的建立和实施也是如此。因为任何民主都是建立在有法律和制度保障基础上的，没有法制保障的民主很难继续下去。文化革命时期，所掀起的是群众性运动，民主似乎得到前所未有的强调，但因忽略了法制建设或者说是法制失控，所以文化大革命期间的民主不是加强而是削弱。正是吸取了这一深刻教训，1993年召开的八届人大第二次会议才将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入国家根本大法??中华人民共和国宪法，用法制来保障这一制度。从而使坚持、完善和发展共产党领导的多党合作和政治协商制度，不仅是共产党的意志，而且成为国家的意志、人民的意志。这些都标志着经过几十年的政治实践，我国多党合作开始走向规范化、制度化的轨道。今后，随着三个代表思想的落实和社会主义民主与法制建设的加强，中国共产党必然会更进一步用法制来完善这一制度。
其次，在计划经济向市场经济转轨的过程中，社会阶层发生了重大的重组、分化，出现了许多以前不曾有过的利益集团，各利益集团对利益的要求也十分复杂。特别是受到各种大众传媒的刺激，政治透明度的扩大，各方面人士参政议政的意识较前大增。在这种情况下，如果多党合作制缺少应有的规范和程序，仅仅是根据某种“需要”的“合作”，随意性较大，必然会导致中共内部的一些中下层主管领导在进行人事安排时，因自己内部“僧多粥少”，而将民主党派人士撂在一边。民主党派的中下层人士不能获得恰当的“位置”，便又往往因此而产生一些非积极性的想法。
而且，市场经济的发展，私营企业的地位日益突显，民营企业主的阵营迅速扩大，他们为了维护自己的经济和政治权益，需要有发表意见的机会，因此参与政治的热情逐渐高涨。如今，进入“人大”、“政协”的民营企业家越来越多。中共提出“三个代表”、扩大阶级基础以后，他们中的一部分优秀分子虽然被发展为中共党员，成为执政党的成员，但仍有很大一部分人会加入民主党派或作为无党派人士而从事政治参与。这些人是改革开放的直接受益者，具有较高的社会地位，其政治意识的加强，便成为中国民主政治建设的一股新生的力量。然而也不可避免地导致民主党派和无党派成员的多层次性，带来了人们在政治参与过程中的竞争复杂化。可以肯定的是，我国社会经济成分、组织形式、就业方式、生活方式等将越来越呈现多样化状态，“最广大的人民”也有更加多样的利益群体构成，他们的政治需求不可避免地存在差异。这种现状也要求多党合作制必须规范化、制度化，否则就不适应时代发展的形势，在多党合作的过程中将会出现许多未知的因素。
其三，三个代表思想的适时提出与实现，为多党合作提供了新的理论基础，使加强党的领导与发展多党合作制结合得更为紧密。中国共产党是不是一个强有力的党，其衡量的标准从来就不是看中共党员对政府工作的包办程度如何，而是看其主张和决策是否正确，其方针的贯彻程度如何，看民众对其拥戴程度如何。对此，邓小平同志早在《党与抗日民主政权》一文中就指出：“以为党员包办就是绝对优势”这是不对的，是“不了解真正的优势要表现在群众拥护上，把优势建筑在权利上是靠不住的”。代表绝大多数人民利益的中国共产党，深得民众拥护，从来就不担心多党合作制的发展会削弱和影响党的领导。中国共产党扩大阶级基础和群众基础之后，党领导的多党合作制不但不会削弱，而且还会加强。这是大势发展所需，也是人民的需要，更是新形势下加强党的领导的需要。
多党合作制的发展与加强中国共产党的领导一向是一致的。中国共产党发展的历史，在某种程度上，就是多党合作的历史。凡是多党合作的规范化、制度化较好的时期，都是中国共产党的事业蓬勃发展的时期，如党在抗日根据地执行“三三制”政策时期、解放战争时期、建国初期、社会主义建设新时期等。凡属多党合作缺乏制度规范的时期，都是党的领导严重削弱的时期，如王明左倾冒险主义统治中央时期、文化大革命时期等。中国共产党提出和实现“三个代表”以后，加强党的领导和发展多党合作制之间的一致性将更加突显。因为现在的中国共产党与各民主党派在阶级基础、政治纲领上已基本一致。“三个代表”的重要思想要求多党合作必须制度化、规范化和程序化。多党合作制进一步制度化、规范化、程序化，充分发挥民主党派的作用，实际就是增强中共的凝聚力和领导力。
三、今后的具体措施
贯彻《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》15年来，多党合作制度有了很大发展，但在这一制度运行的一些方面和一些环节，还没有形成配套的、具体的、完备的制度规范；一些地方在实际操作中，还程度不同地存在着随意性和形式主义的做法；民主党派的作用发挥往往受到具体部门党政领导的重视程度和开明程度的影响。在有些地方，多党合作还存在一些问题：一是情况通报多，民主党派和无党派人士的实际参与少，尚未真正把多党合作纳入决策过程；二是多党合作的范围不够明确，在哪些领域必须合作、哪些工作必须有民主党派的参与，尚未作明确规定；三是合作的安排和程序缺乏具体的制度规范，随意性大；四是对合作的落实缺乏制度上的保障。存在中央重视而基层走形式的状况。
大概是考虑到这些多党合作制执行过程中的不尽人意，近年来，党内外有少数同志不满足于多党合作的现状及已有的理论和制度保障，他们参照西方一些国家的政党制度，提出“政党制度法律化”的要求，希望多党合作的具体做法和步骤都应该进入法律程序。首先是制定《政党法》，《政党法》对各政党的政治地位、组织原则、党员发展、工作程序、机构设置、经费来源等给予明确规定，明确共产党的执政方式和民主党派的参政形式，划分各政党的活动范围和政治权限等；其次是提出制定《各民主党派参政议政法》，也即确立政党法的实施细则，将政党法规定的民主党派的地位、权利、义务、作用等作更加硬性的规定，使之更加具体化、明确化。
其实，依据我国的国情，完善我国政党制度的基本途径并不是制定专门的政党法规，更不是改变我国政党制度的基本格局，而是在不断总结经验的基础上，大力加强多党合作的制度化、规范化和程序化建设。多党合作制度建设的一项重要任务，是在坚持我国政党制度基本格局的前提下，在总结经验的基础上，逐步丰富和完善多党合作的各项政策和制度措施；将已有的各项制度进一步规范化、制度化，使之更具操作性，成为各个方面切实遵守的制度规范。同时，要健全配套的运行机制，完善实践操作环节，从而切实保证各项制度的有效实行，不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。加强制度规范的基本思路是逐步制定一系列配套的具体的措施、规定和细则，使多党合作做到内容具体化、运行程序化、操作规范化，在实际运行过程中，有章可循。
完善多党合作制度，应从以下方面加以改进：1．坚持在决策之前就进行多党合作。把政治合作纳入决策程序，作为科学决策的一个重要环节和发扬社会主义民主的一条重要渠道，在工作中认真加以落实。2．明确多党合作的内容。根据《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》的原则规定，结合各地实际，对哪些重大问题必须经过合作讨论，哪些内容由党委与各民主党派、无党派代表人士协商，哪些内容由人民政协的各种会议协商，做出具体规定。3．将更多的民主党派优秀人士纳入领导层，使之成为真正的决策者，参与整个的决策和实施过程。