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民主党派治理公款吃喝：制度刚性与国外经验
北京市第12、13、14届人大代表
九三学社北京市委常委、教育委员会主任、
九三学社北师大委员会主委
北京师范大学政府管理学院教授、博士生导师 王建民
用刚性的制度治理公款吃喝问题才是治本之策。可通过建立严格的制度实现三个目的：管住钱、人和环境。刚性制度要发挥“吃不到”、“不敢吃”、不想吃”的行为约束和规范作用
据某网站的“不完全统计”，中国的公款吃喝支出，1989年为370亿元，1994年突破1000亿元大关，2002年达2000亿元，2005年突破了3000亿元大关，2010年和2011年，每年至少1万亿。
美国《商业观察》一篇文章称，中国官方用于吃喝的支出每年高达数百亿美元，几乎相当于中国的国防支出。日本TBS电视台称，看来中国不是军事大国，而是“公款吃喝大国”。
“上百个红头文件，为啥管不住公职人员一张嘴?”是可忍，孰不可忍。中国智慧，“可上九天揽月，可下五洋捉鳖”，难道真的管不住公款吃喝的嘴?
一、构建刚性制度才是治本之策
解决公款吃喝问题，关键是要对问题有智慧的认识。理论与实践证明，制度创新、构建钢铁般坚硬的制度网络，是做好人员、事务和活动管理的根本出路所在。制度是规制行为正式和非正式的规则。法律、法规、政策等明文规定是正式或比较正式的有“硬度”的规则，而习俗、民风、口头要求、讲话精神等属于非正式的“软性”规则。“软”、“硬”兼施，必有所成。
制度是资本，制度资本的价值仅次于人力资本而大大高于物力资本。换句话说，人才比制度重要，而制度比金钱重要。正因为如此，制度资本的投资和获取难度极大。简单程序、小范围投票、一纸文件、几次讲话，不可能形成有意义的制度安排。即使强制“出台”也会因为难以被当事者接受而无法落实。
制度创新与建设要像引进“外资”一样，借鉴国际先进经验。在很大程度上，制度借鉴远比资本引进重要。引进新的制度安排，要在了解内容、分析功能、明确适用条件的基础上，根据本国实际情况和需要，制定出新的制度方案，再经过充分讨论和广泛征求意见与建议之后，由立法机关或政府部门颁布、实施。一旦实施，任何人都得遵守，一个例外，就会让制度的严肃性和权威性丧失，刚性结构轰然倒塌。
用刚性制度治理公款吃喝问题才是治本之策。要通过建立严格的制度实现三个目的：管住钱、管住人和管好环境。刚性的制度要发挥三方面的行为约束和规范作用。一是“吃不到”。让想大吃大喝的公职人员无法从公共财政中获得支持，无法报销餐费，想吃就自掏腰包。二是“不敢吃”。让大吃大喝、铺张浪费，涉嫌违纪、违法公款吃喝的人不敢吃。不只是不敢用公款吃喝，接受权力觊觎者或利用者的宴请也不可以。三是“不想吃”。即使有机会和条件，也会出于自身健康、高质量生活追求和社会资源节约的考虑，而放弃不当的、过度的吃喝。
二、瑞典、美国、日本等“三管齐下”治理公款吃喝
刚性的制度建立和完善，需要借鉴国外经验。瑞典用“火眼金睛”保证公费支出高效透明。政府各部门的公务资金额度由中央政府决定，政府部门的所有决策和执行都要受到议会的严格监督。议会下属的部门和机构在监督政府时各有分工，一双双“火眼金睛”使得政府各部门都力求做到最佳，尤其是在公费支出上更加严格律己。这样，瑞典政府官员公款大吃大喝的事根本不可能发生。
在美国，国会和地方议会制定了很多相关法律控制和监管公款吃喝，如著名的“牙签法案”。规定企业或者说客不得摆宴席请官员吃饭，举办“酒会”可以，酒会上所有的食品都只能用“牙签”或者用手拿着吃，不得有正式的饭菜。在美国餐馆消费需要纳税20%，而纳税和小费不能报销，即便是美国总统请客吃饭花费10万美元，总统也得自掏腰包付2万美元的税和1万多美元的小费。
日本为解决公款吃喝问题于1996年专门颁布了一项法令，法令规定，每次宴请要经过三层审查才能通过预算。到年底，请谁吃喝要向议会报告，还要向纳税人公开：请的谁、吃的什么、喝的什么、谁作陪、达到什么效果等等，一一记录、逐项审核;审核不过，就得宴请者自己掏腰包。另外，从1994年起，日本各地陆续建立了民间行政观察员制度，对政府行为进行监督，检查纳税人的钱到底是怎么用的，他们时常向政府提意见，要求公开财务。
所谓“他山之石”无需多谈，形式可能有异，但内在逻辑和目的相同。简而言之就是“三管齐下”——“管住钱、管住人和管好环境”，让意欲大吃大喝的公共权力行使者“吃不到”、“不敢吃”和“不想吃”。
三、完善和坚决执行刚性制度管住吃喝的嘴
对照国际经验，可以认为我们之所以“上百个红头文件，管不住一张嘴”一定是在“管钱、管人和管环境”方面做得不到位。对“公款”的配置与使用管理与监督不到位、对党员干部的管理和监督不到位、对社会环境的建设与管理不到位，根本上是制度建设不到位。领导讲话和批示虽能够即时发生效力，迅速掀起治理风潮。但是，事实证明，在一段时间后，领导讲话和批示常常会被有意或无意地抛到脑后，而制度化或法制化所产生的作用力更为强大和持久。
第一，通过法制化堵住公共财政的漏洞。“三公消费”公开透明是必要手段，但还远远不够。变通支出的办法有很多，比如行政部门直接支配的调研费、课题研究费等完全可以转化为吃喝、游玩的费用;还有各种“专项经费”的立项、分配和使用环节也大有文章可做。因而，应当制定或完善公共财政管理的法律、法规，明确“三公消费”标准和公务员个人公务消费额度，严格报销制度，逐步实现电子化支出和结算，杜绝发票造假行为。用法制化堵住漏洞，切断公款吃喝的支付渠道。
第二，重点管好党内中高级领导干部。制定《中国共产党纪律处分条例实施细则》，细化内容，加重处罚，严格“执法”，维护党纪尊严，对公款吃喝违规违纪的党员干部实行“一票否决”制。一旦被纪检监察人员查获，或遭到检举后查实，无论职务多高、背景多硬都一律依规、依法处理，并以“污点”记录在案，5-10年内不得提拔重用。尤其要管好“一把手”，俗话说得好，“兵熊熊一个，将熊熊一窝”。“一把手”不守规则，危害极大，只要把全国处级以上党的领导干部管好，不再用公款大吃大喝，也不再接受权力交易者的宴请，天下一定太平。这可能有点难度，其实，最难的问题是谁来监督、需要多少人来监督和谁来监督监督者?
第三，厉行节约，严禁铺张浪费。通过经济的和非经济手段治理过度吃喝行为在内的资源浪费行为。即使花自己的钱，消耗和浪费的也是社会的资源。对此，可借鉴美国经验，加收20%餐饮消费税。消费税与餐费分项收取，让消费者清楚地知道消费餐饮付出的“额外”费用。还可以试行公众和媒体实名有奖举报餐饮浪费制度，将餐后剩余的饭菜酒水拍照举报，由相关部门对餐馆和消费者作出高额罚款处罚，将罚款的50%奖励举报者。
第四，加强和优化公众自媒体监督机制。国家和地方领导人及纪检监察部门要高度重视民众通过微博、博客、微信、录音、录像等技术手段，对公职人员进行的自媒体监督，收集公众利用自媒体方式的举报信息，继续肯定和鼓励网民的实名举报行为。
总之，通过法制化形成有硬约束力的正式规则系统，辅之以工作作风和精神文明建设中形成的对党员干部行为软约束的非正式规则体系，“软”、“硬”结合，可以演化出钢铁般强化制度的系统网络，逐步实现根治公款大吃大喝问题，而在这一过程中，监督者有效发挥作用则是关键所在。