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关于创新我国地方政府机构绩效考评制度的建议

北京市人大代表、九三学社北京师范大学委员会主委、管理学院王建民教授
2005年10月6日

　　为讨论方便起见，把“地方政府”限于地级和县级两个区划；把“地方政府机构”概念的外延，扩大到党委、人大、政协等系统，即一个地级或县级区划内，所有直属于地、县一级的公共机构或项目均在研究之列。
据统计，截止到2003年底，中国共有地级行政区划333个（其中地级市282个），县级行政区划2861个（其中，县级市374个，市辖区845个），地、县行政区划合计3194个。一般而言，每一个地方政府至少有行政机构40个。如果加上政府非行政机构、党委机构、人大机构、政协机构，以及工会、妇联、共青团等组织，则总数有数百个之多。这数以百计的机构、组织或项目，完全依赖（或利用）公共资源存在、运作或开展活动。
投入了公共资源，必须考虑所产出公共服务的质量与数量，即必须重视效率。这是社会主义市场经济条件下，面对内部与外部环境日趋激烈的竞争，以及人民群众不断增长的对物质文明、精神文明和政治文明生活的需求，国家和地方领导机关、权力机关，对公共部门绩效的必然要求，是对纳税人贡献的尊重和权利的维护。近两三年，研究政府部门或公共部门绩效考评问题逐步成为热点，主要原因在正在于此。
目前，我国地方政府机构常见的绩效考评方式有：
（1）上级要求下级，年初汇报工作计划，年末上报工作总结；
（2）在一些机构，工作计划和工作总结，会报告职工代表大会或者常委会，接受审议，表决通过；
（3）法院、检察院、发展与改革委员会、财政局等机构，还被要求每年向地方人大会议报告一次工作，接受全体代表审议；
（4）有一些政府机构，有时会被人大常委会抽查，要求负责人报告工作或述职；
（5）对于比较重要或关键的服务性机构，往往会受到“纠风办”（纠正行业不正之风办公室）和精神文明建设委员会等上级组织的检查、评估；
（6）一些政府机构，会主动邀请人大代表、政协委员或无党派人士知名人士担任特约人员监督工作，如特邀监察员、教育督导员等；
（7）一些政府机构的规划或项目，在中期或完成时，需要接受上级领导、聘请人大代表（政协委员）或专家组的检查、评估。
由上所述，针对机构（或部门、项目）的绩效考评活动不可谓不多。但是，从实际效果和现代公共管理的角度观察，现行的考评制度存在以下不足之处：
第一，主体笼统，监督乏力。仅就考评来说，主体概念往往比较笼统。向“上级”报告工作计划和总结，但这“上级”究竟是谁？是主管市长或县长？组织部长？还是办公室（厅）主任？还是整个上级机构？地方人民代表大会或人大常委会，监督“一府两院”工作，对具体机构的绩效考评并不负有直接责任。常见的情况是下级机构（或负责人）的工作计划和总结??无论是否经过职工代表大会或常委会审议，向上级办公室（厅）或组织部门一报了之。调查发现，计划和总结上报之后，鲜有细读、审查、评估、反馈、调整的情况发生。如此一来，上级通过工作计划和总结这条途径对下级绩效的监督，便难以发挥作用。
第二，目的不明确，激励与约束机制不健全。为什么考评？主要是上级的要求或规定。考评结果好带来的收益，能够产生足够激励，使被考评者更加努力去争取更好的绩效吗？反之，考评结果差得到的损失，能够产生有力约束，使被考评者积极工作提高绩效水平吗？答案是不能。至少对80%以上的被考评者是如此。众所周知，考评结果一般是“优秀”者极少数（比如10%以下），“不合格”者极个别，“合格”者绝大多数。如果不去争优秀，满足合格条件很容易。事实证明，考评优秀的机会和收益有限，不足以对多数人产生激励。因考评不合格而受到严重处罚的事例很少，产生不了强烈制约作用。
第三，重形式，轻效果。包括考评在内的公共机构开展活动的一个显著特点，是开场轰轰烈烈－－大会动员、领导讲话、代表发言、媒体报道，表演作秀一连串，空话、套话、大话、好话、假话一大堆；过程冷冷清清－－方案的落实、计划的实施，是少数具体办事人员的事；结果无人过问－－领导去组织新的开场活动。投入大量公共资源，产出多少，收益多大？问津的人不多。上级重视形象，下级就会投其所好，建设大批大批的形象工程。众所周知，工作计划和工作总结，应该是目前绩效管理的两个重要环节或主要步骤，但是，计划和总结反映出的往往主要是文字功夫－－办公室秘书的文字功夫，以及计划、总结所涉及的部门、人员的工作或利益的博弈均衡解－－争取工作或利益在计划和总结中得到体现。
第四，方法缺少科学性，制度化程度偏低。现行考评模式，开始于计划经济时期，发展于改革开放之后，历史不长，经验不足，技术含量少，实际作用小。按照现代公共部门绩效管理标准评价，基本结论是缺乏科学性，制度化、规范化程度不高。绩效考评方法，似乎没有经过认真研究、比较、选择，也没有事后对考评方法本身的评估，以肯定优点，修补漏洞，不断完善。绩效考评没有严格的法规作为依据，领导重视程度不均衡，自行其是、各显其能的情况就难以避免。不少机构存在为考评而考评，为应付上级而考评，为放大政绩而考评等不良现象。近两三年来，在政府部门和公立科研、教育、医疗卫生机构等公共部门的绩效考评中，还出现了一种盲目引进企业绩效考评办法的趋势。过度量化、短期评价、急于求成的考评，不仅令被考评者个人心神不定、疲于应付，而且长期下去，必然损害整个组织的绩效！

　　我国经济和社会制度创新，使整个国家发生了翻天覆地的变化。加强公共部门绩效管理，是完善政治制度，建设政治文明，实现国家经济、政治和文化全面协调发展的重要举措。
为了节约资源，加快制度建设步伐，需要在充分考察环境差异的基础上，有选择地引进适量发达国家公共部门绩效管理制度资本－－主要以理念、思路、方法或精神形态存在的制度资本。就像利用外国金融资本一样，利用外国的制度资本，建设一个能够有效解决中国地方政府机构的绩效考评问题的系统方案，即目标模式。目标模式的构建，必须首先解决基本问题。
第一，为什么考评？ 考核、评估绩效，首先要解决动力问题，要找到充分的理由，要发现必要性的依据，要肯定收益大于成本的预期。不然，只能是为考评而考评，流于形式，无的放矢，无功而为，浪费资源，制造矛盾。
我国经济和社会的发展，使得考评地方政府机构绩效的理由越来越充分。首先，政府机构的编制年度预算的需要。下一年度的投入，要参考上一年度的绩效。其次，地方政府完成“五年规划”（如“十一五规划”）的需要。为顺利完成规划目标，有必要全面掌握各机构运行情况，搞清楚哪个环节比较好？哪个方面有差距？哪一点上有漏洞？以便保持和提高机构工作效率。第三，按贡献分配收益的需要。市场经济条件下，收益（工资、奖金、福利等）要根据贡献大小分配，而要了解贡献大小，绩效考评是基本途径。第四，人员晋升和职业生涯规划的需要。把考评结果作为人员晋升的重要依据。政府机构公务员的职业生涯，要根据绩效考评结果作出安排。最后，项目管理的需要。政府部门在计划内或计划外经常会“上马”大量项目。项目在实施中和完成后，应该及时对其绩效进行评估。
第二，由谁考评？ 确定考评主体是顺利开展考评工作的关键过程。考评主体，应该既有统一领导，又有代表性和专业水平。
根据中国的实际情况，考评主体结构不妨这样设计：
（1）成立“绩效考评委员会”，负责起草绩效管理条例、编制考评指导手册、组织考评活动、分析考评信息、报告考评结果。
（2）“绩效考评委员会”领导成员，由党委提名、人大常委会任命。主任由中共地方党委一位副书记担任（比如负责纪律检查的县委副书记或地委副书记），副主任由一位地方人大副主任和一位专业人员担任，其中后者为专职副主任。
（3）“绩效考评委员会”委员，由主任、副主任提名，人大常委会任命。由3-5名专职委员（专业人员）、10-20名（兼职）委员（来自重点考评的政府部门）组成。
（4）所有接受考评的机构，要任命1-2名协调员，主要负责收集、报告考评信息。
由党委领导，人大和重点考评机构人员参与，专业人员具体实施，既有利于保证考评的权威性、公正性和客观性，又有利于实现考评的专业化。
第三，怎么考评？ 考评要依据地方法规进行。同时，考评要符合现代公共管理理念，运用现代绩效管理技术，要高度重视科学性、合理性、可行性和有效性。
建议由“绩效考评委员会”，按照国家有关法律、政策和上级要求，公开征求各机构代表和人民群众意见，根据本地实际情况，利用现代公共管理理论与技术，起草“绩效管理条例”。“条例”经过人大常委会审议，表决通过，成为地方法规。
“绩效考评委员会”，依据“绩效管理条例”开展工作。对政府机构以及其他非政府机构绩效的考评，应该按照财政年度，每年进行一次。对项目绩效的考评，主要在项目完成之后进行。但在项目实施过程中，要进行项目年度绩效检查。
按照目前绩效管理理论与技术发展水平，无论考评什么组织的绩效，所遵循程序基本相同。首先，选择考评客体－－计划考评的机构或项目；其次，了解期望或计划中绩效目标；第三，确定考评指标；第四，考评实际绩效；第五，实际绩效与期望绩效比较；最后，作出决策－－维持现状（对实际绩效满意）或采取行动（对实际绩效不满意）。在考评过程中，最关键也是最困难的是第三、第四步，尤其是第四步－－考评实际绩效。在考评绩效时，收集和处理信息是最重要的环节。技术方法可选择，具体怎么选，应该听取考评委员会中专职专业人员的意见。
第四，考评什么？ 考评内容取决于考评目的。一般理解，考评政府机构和项目，不外乎查服务、保公平、算效率、看进展、评成绩、估效果、找差距等目的。相应地，考评内容就应该是服务、公平、效率、效果、收获等。
如前所述，本文针对的考评客体主要是地方政府机构和项目，即政府所有委、办、局，包括发改委、经委、农委 、教委、人事局 、统计局、卫生局、环保局 、建委、财政局、交通局、司法局、科委、公安局、国税局、地税局、工商局等30多个。那么，本研究中“绩效考评委员会”所要考评的，就主要是这30多个政府机构，在为民服务、投入-产出、落实计划、完成项目等常规工作方面的表现－－成绩和效果。其他非政府机构或非政府项目，可以参照政府机构或项目考评办法进行考评。

　　解决了“为什么考评？”、“由谁考评？”、“怎么考评？”和“考评什么？”四个基本问题，地方政府机构绩效考评制度的建立，就奠定了坚实的基础。接下来工作，是选择绩效考评的指标体系。
据报道，国家人事部《中国政府绩效评估研究》专家组，设计了比较复杂的指标体系，包括职能指标、影响指标、潜力指标3个一级指标，11个二级指标，33个三级指标。目的是为了“全面系统地评估中国地方各级政府，特别是市县级政府的绩效和业绩状况” （刘世昕，2004）。表面上看，指标越多，考评越全面，越系统。但实际上，指标越多，操作难度越大，实施成本越高，适用性越低，可行性越差。另据介绍，青岛市委和市政府，对市属机构和部门实行“目标绩效管理”，受到社会比较广泛的关注，被称为“青岛模式”。从书面材料看，所谓“青岛模式”，实际上就是年初上报、审定目标，年中检查、监控目标实施情况，年终考核、评估、公布结果这样一种方式（张冉燃等，2004；张延黎等，2004；杜世成，2004）。这符合一般的绩效考评流程，在美国公共部门和非公共部门组织绩效管理中非常普遍。
在多方借鉴已有研究和实践经验的基础上，拟建立一个由服务质量、投入资源、产出结果、工作效率、遵纪守法和执行指令六项指标构成的绩效考评指标体系。各项指标的定义、解释与举例，见表一所示。

　　建立这样的指标体系，主要基于以下逻辑：
第一，政府机构基本的和主要的职能，是为公众提供服务。因此，考评政府机构绩效，最主要的指标应该是“服务质量”。以问卷调查、明查暗访等形式，了解公众对政府机构所提供服务的满意程度，是评价服务质量比较有效的办法。有专家提出，政府机构职能或政府行政职能，可以分为“维持、保卫、扶助、管制、服务、发展六个范畴”。但是，在比较一般的意义上，“维持、保卫、扶助、管制、发展”均可以归结为“服务”，为“客户”－－公众－－提供服务。为此，可以认为，所有政府机构的存在，就是为了满足一定服务需求。这从一个角度，说明了选择“服务质量”为首要指标的合理性。
第二，政府机构的存在和运行，需要消耗公共资源－－纳税人的血汗钱。判断绩效好坏，必须与“投入资源”的数量相对照。成本-收益分析和追求收益－－公共服务效用最大化，同样是公共部门永恒的主题。在现阶段，仍有大批国有资源或公共资源的管理与使用处于低效率甚至无效率状态。国有资源或公共资源配置与使用的权利，普遍缺乏完善的监督机制。于是，资源被滥用或严重浪费的现象时有发生。比如，有一些地方政府，不计成本、不惜代价，投资建设华而不实的形象工程。由此可见，在绩效评估中重点考查“投入资源”具有重要意义。
第三，统计“产出结果”，是计算“工作效率”的必要条件。政府部门的许多工作难以量化，因此，这里“统计”和“计算”的涵义，在较大程度上不同于私人部门，“效率”的表达自然也不尽相同。政府机构生产服务；机构不同，服务内容不同。针对不同机构或项目的考评，要国家具体情况确定“产出结果”的内容。
第四，鉴于政府部门工作人员违法乱纪现象时有发生，有必要在考评机构（或项目）的绩效时，把机构（项目）组成人员“遵纪守法”情况列入考察范围。如果一个机构或项目中的成员，因为违法乱纪行为而受到纪检部门查处、公安机关处理或司法机关审判，那么这个机构或项目的绩效势必已经受到影响。如果把机构或项目的“遵纪守法”指标，与集体收益、负责人晋升、下一期投资等决定挂钩，有利于强化内部监督机制，在防止或减少违纪、违法行为方面产生积极影响。
第五，下级服从上级，下级按照上级的路线、方针、政策、指示、要求和精神办事，是保持和提高人民政府公共服务总体水平的前提条件。在一些地方，“上有政策，下有对策”、“阳奉阴违”、“寻租行为”、“逆向选择”等不良现象比较普遍。为此，增加“执行指令”为绩效考评指标。没有执行或者没有有效执行上级指令者，当然不会公开承认事实。这会给评价带来一定困难。但是，通过查阅工作计划和行动方案、实地检查政策落实情况、访谈服务对象等途径，仍然可以获得比较充分的考评信息。
实践表明，设计指标体系并不难，难的是采集反映指标的“数据”（Data）－－事实和统计数据。国外学者认为，采集数据应该遵循两项原则。一是“3R”原则，即优质的数据应该具备三个特征：可靠（Reliable）、相关（Relevant）、典型（Representative）。二是“SMART原则”－－收集绩效考评数据，应该注意五点：战略性（Strategic ）、可测度（Measurable）、精确性（Accurate）、可靠性（Reliable）和时效性（Time-Based）。

　　在明确基本问题并建立指标体系的基础上，可以绘制出中国地方政府机构绩效考评模型。如图一所示。
关于考评模型的设计，有几个问题需要说明：
第一，制定“绩效管理条例”，是模型成立的关键和有效运行的前提。政府机构的绩效考评，应该制度化、法制化。明确的规则和法权的力量，有利于保障考评主体的权威性、考评方式的合理性、考评结果的客观性和考评工作的连续性。如果受到地方政府主要负责人或其他有权力个人偏好的影响，如果出于树立政绩需要而被主要负责人及其利益群体所控制，那么，绩效考评工作不但难以持续，而且其意义和价值就会大打折扣。
第二，成立“绩效考评委员会”，有专职的专业人员加入和设专职负责人，对于保证和提高考评质量，有决定性的影响。整个绩效管理过程，特别是在数据的收集与处理环节，需要较高要求的专业知识和技能。此外，绩效考评有大量工作需要完成，兼职人员难以胜任。
第三，加强工作人员专向技能培训，广泛宣传绩效考评的必要性和重要性，有利于保证考评工作的顺利实施。考评信息需要众多人员参与收集。许多人可能是一次性参加，事前需要通过培训了解工作方法和技术要求。应该让组织和个人明白提供考评信息的法律义务。“绩效考评委员会”应该编写《绩效考评手册》，及时向有关组织和个人发放。
第四，绩效考评报告，可以采取主报告和专题报告形式。主报告向公众公开，专题报告根据需要报送有关机构。比如报送党委组织部门，以考察政府机构负责人任职情况；报送人大常委会，便于人大代表了解述职中的政府官员所负责机构的工作绩效；报送政协机构，供政协委员参政议政时参考。

－－在哈佛大学肯尼迪政府学院访问期间的部分研究成果
原文《中国地方政府机构绩效考评目标模式研究》
发表于国务院发展研究中心
《管理世界》2005年第10期